El gobierno se prepara para anunciar el envío al Congreso Nacional de un proyecto para reformar de manera integral el Servicio Penitenciario Federal, y transformarlo en una agencia descentralizada bajo control civil. La iniciativa, cuyos detalles están siendo ultimados, establece la creación de una “Agencia Federal Penitenciaria y de Reinserción Social” basada en la “desmilitarización” de todas las áreas que no tengan relación con la custodia de quienes están privados de la libertad. Pero además pone de relieve la modificación de las actuales estructuras penitenciarias para orientarlas a la resocialización de los presos desde el comienzo de las condenas, con un ambicioso objetivo final: contribuir a una política de seguridad pública, y también de reducción de los actuales índices de violencia dentro de los penales.
La idea había sido anticipada en febrero por Tiempo Argentino, cuando se anunció que el Ejecutivo planeaba el diseño de un nuevo paquete de leyes para modificar procedimientos centrales para la administración de justicia. Entre ellos, se destacaba la flamante reforma del Código Procesal Penal, que fue presentada hace dos semanas. En ese marco, se planteó la actualización de la Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Federal, cuyo actual diseño data de 1973, cuando entró en vigencia, tras ser sancionada días antes del fin de la dictadura de Alejandro Agustín Lanusse, pero aún bajo el Estatuto de la Revolución Argentina, que tenía preeminencia sobre la propia Constitución Nacional. Desde entonces, el Servicio Penitenciario Federal (SPF), como sus equivalentes en cada una de las provincias, ha quedado siempre en el ojo de la tormenta por su impronta de fuerza de seguridad autogobernada, su escasa depuración tras el regreso de la democracia, las sospechas de corrupción y de connivencia con el delito organizado, y por la proliferación de denuncias en su contra por casos de malos tratos y torturas. Hoy el SPF controla 35 unidades penales en toda la Argentina, con más de 10 mil personas detenidas y con un personal que supera los 12 mil agentes en actividad.
El anteproyecto que será ingresado para su discusión en el Congreso implica, a lo largo de más de 60 artículos, un cambio de paradigma en el abordaje de la cuestión penitenciaria, algo reclamado desde todos los ámbitos jurídicos por su estrecha relación con los índices de reincidencia y de seguridad pública. Sólo en 2013, de acuerdo con los datos publicados por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia a través del Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), los condenados fueron 4233, de los cuales el 29% fue reincidente.
La redacción del texto estuvo a cargo de la Subsecretaría de Relaciones con el Poder Judicial y Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia, que viene trabajando desde hace meses en el articulado.
OTRO MODELO. La equiparación del castigo a la resocialización es una de las metas que se plantea objetivos a corto, mediano y largo plazo. Partirá de un abordaje “interdisciplinario” desde el comienzo de la condena pero desde una mirada de promoción de derechos, algo que la actual ley orgánica no contempla. En ese contexto, la ley aspira a dotar a la nueva agencia de herramientas de índole laboral, educativas y culturales que puedan mejorar el actual panorama, y a contribuir a la baja del delito, además de incrementar los actuales indicadores de estudio y empleo entre los detenidos (ver aparte).
NUEVA ESTRUCTURA CIVIL. La desmilitarización de la estructura del actual SPF se apoyará en un cambio radical: de una fuerza de seguridad pasará a ser un organismo descentralizado con control civil. La transformación implica la creación de la figura de un administrador federal –con el rango de subsecretario de Estado y propuesto por el Poder Ejecutivo–, que tendrá bajo su órbita a tres directores nacionales. El del Servicio Penitenciario Federal, el del Servicio Federal de “Medidas Alternativas” y el del Servicio Federal “Postpenitenciario”. Este punto también configura una de las novedades porque amplía la cantidad de personas comprendidas en el actual sistema.
A los 10.322 detenidos en cárceles federales, según números de la Procuración Penitenciaria, se incorporarán bajo la influencia del nuevo organismo quienes cumplan medidas alternativas a la prisión, pero también quienes sean liberados, con el objetivo de favorecer su reinserción a partir del postulado de “desarrollar actividades de inclusión social postpenitenciarias”.
Por eso, la nueva agencia tendrá entre sus funciones el seguimiento y supervisión de las penas, de las medidas alternativas y de lo que se acuerde como suspensión del juicio a prueba, lo que deja abierta su capacidad de adecuación tanto al nuevo Código Procesal como a lo contemplado en el anteproyecto de Código Penal. Así, quienes sean condenados a prisión domiciliaria, o quienes deban cumplir una “probation”, ahora quedarán bajo la tutela de la Agencia. A su vez, se profesionalizará lo que respecta a dictámenes criminológicos e informes para la justicia de ejecución penal, lo que representa un avance.
ESCUELA. Otro punto que se presenta como una instancia superadora del actual régimen es la profesionalización del personal a través de la creación de una Escuela Superior de Formación que fijará, mediante un plan de estudios a ser consensuado, los estándares para los futuros penitenciarios. El proceso de formación y capacitación conlleva una nueva división interna para quienes integren la Agencia Federal Penitenciaria y de Reinserción Social en escalafones exclusivos: el técnico administrativo, el técnico penitenciario y el de seguridad penitenciaria. El primero estará conformado por quienes ocupen roles profesionales de apoyo en varias disciplinas, así como quienes tengan a cargo la formación y la capacitación. El segundo estará enfocado en la asistencia social, educación, sanidad, criminología y reinserción social. El último estará integrado sólo por quienes tengan tareas en áreas de custodia, requisa y seguridad, y serán los únicos habilitados a portar armas. El proyecto no generará cambios en cuanto a custodia, seguridad y traslados.
Con esta modificación, se terminará con la actual rotación del personal penitenciario, que en la práctica permite de forma discrecional asignar tareas de guardiacárcel a personal administrativo y viceversa, en cualquier locación. En todos los casos, ahora se aplicaría un régimen de evaluación periódico, que incluye cursos enfocados en Derechos Humanos. Entre oficiales y suboficiales, la actual plantilla de penitenciarios asciende a 12.132 agentes en todo el país, los cuales serán incluidos al nuevo sistema de acuerdo con sus funciones. Para las nuevas camadas, el escalafón será único. No habrá más división entre oficiales y suboficiales, una cuestión que fue consensuada con las autoridades del SPF, quienes fueron incluidos en el proceso de redacción.
DERECHOS HUMANOS. El proyecto de ley orgánica incorpora explícitamente el respeto irrestricto de la dignidad humana y la observancia de todos los tratados de Derechos Humanos incorporados a la Carta Magna, algo que el actual régimen apenas menciona. Para las escalas jerárquicas se suma como requisito que cumplan con lo establecido en las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos. No podrán ser designados quienes tengan antecedentes de violación a los Derechos Humanos, hayan sido condenados por delitos y quienes hayan sido exonerados de otro ámbito. En relación con su comportamiento, se fijarán nuevos tipos de sanciones e impedimentos de ascensos para quienes fueran procesados por su accionar o tengan sumarios pendientes. Alrededor de 70 penitenciarios ya han sido procesados por la justicia por la comisión de delitos en el ámbito de sus funciones (ver aparte).
USO DE LA FUERZA. El proyecto del Ejecutivo apunta a poner en foco el concepto de “gestión del conflicto” por sobre el uso de la violencia, una de las principales problemáticas en las unidades carcelarias. Las cifras actuales arrojan un panorama complejo de difícil abordaje: al 31 de octubre, de las 44 muertes en prisiones federales, 19 fueron por hechos violentos. En tanto, los casos de torturas y malos tratos sobre agresiones físicas investigados y documentados por la Procuración Penitenciaria, al 31 de julio, alcanzan los 380.
La utilización de métodos alternativos para la resolución de los conflictos que se generen, a través del uso mínimo indispensable de la fuerza, será por primera vez un tema prioritario de la nueva estructura. El uso de armas, al igual que de cualquier método de violencia, está específicamente regulado en el proyecto en base a “principios de legalidad, proporcionalidad, gradualidad, oportunidad y razonabilidad”. De otra forma, el personal penitenciario estará sometido a sanciones, lo que vuelve más estricto el control sobre su accionar.
Fuentes oficiales destacaron que se espera que el proyecto, cuyo anuncio se aguarda para los próximos días, tenga buena recepción entre las fuerzas políticas. Existen antecedentes de proyectos de ley presentados en el Congreso –hoy sin estado parlamentario– por la UCR y otros partidos para modificar al SPF. Aun así, ningún cambio será inmediato. Más allá de su aprobación legislativa, la ley orgánica actualizada requerirá disposiciones adicionales de estructura, presupuesto y reglamentaciones a definir, que deberán ser aprobadas para que la nueva normativa entre en vigencia. Tanto desde el gobierno como de organismos que actúan en el ámbito carcelario hay coincidencia en que una modificación de fondo requerirá, además, un cambio cultural en las prácticas del Servicio Penitenciario, uno de los más reticentes a las transformaciones.
Casos de torturas y malos tratos
De acuerdo a los datos que maneja la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) a cargo de Francisco Mugnolo, en base a los casos judicializados en los que actúa como parte querellante, la cantidad de agentes penitenciarios procesados por delitos contra las personas privadas de la libertad asciende a setenta. Una de estas personas, incluso, está procesada en dos causas distintas. Aunque aún no se registran condenas, dos de estos procesos ya han alcanzado la etapa de juicio oral y público. Las imputaciones –en la veintena de causas abiertas contra los penitenciarios– están centradas en torturas y malos tratos hacia los internos. Alrededor del 44% de los imputados en el total de los casos denunciados han sido procesados por la justicia federal. Entre los cargos más frecuentes se encuentran el de apremios ilegales, lesiones graves y gravísimas; torturas; instigación al delito; falsedad ideológica; encubrimiento; instigación al suicidio; omisión de denunciar hechos de tortura; y omisión de la debida vigilancia.
régimen de educación y de trabajo
Según datos oficiales del Ministerio de Justicia, en los penales federales de todo el país, el 78% de las personas privadas de libertad se encuentra dentro de un régimen de educación formal, y el 74% trabaja o se desempeña en algún oficio. El actual Servicio Penitenciario ha desarrollado talleres productivos entre los que se encuentran: carpintería, zapatería, imprenta, herrería, sastrería, panadería. Y, entre los talleres agrícolas se encuentra el de huerta, tambo, quesería y cría de ganado.
Por otro lado, existen cursos que brindan herramientas de formación y capacitación en diversas disciplinas, certificadas por el Ministerio de Trabajo y Empleo de la Nación, y por diversos sindicatos y cámaras empresariales.
En tanto, el nuevo proyecto no prevé modificaciones para la estructura del Ente de Cooperación Penitenciaria (EnCoPe), que engloba esas actividades laborales y es el encargado de administrar los fondos que son abonados a los detenidos o a sus familias por el trabajo que realizan.